Rolniczy Magazyn Elektroniczny

Członkostwo Polski w UE zasadniczo zmieniło warunki ekonomiczne funkcjonowania polskiego rolnictwa oraz obszarów wiejskich.

Najważniejszymi powodami tych zmian, oprócz dostępu do jednolitego rynku europejskiego i uwarunkowań makroekonomicznych, są wspólna polityka rolna (WPR) oraz fundusze strukturalne.
WPR przyniosła wzrost wsparcia dla rolnictwa, zaś fundusze strukturalne uruchomiły pomoc finansową przeznaczoną na modernizację gospodarki żywnościowej i rozwój obszarów wiejskich. Perspektywa reform WPR prowadzących do większej liberalizacji rynków rolnych czy powrotu do narodowej polityki rolnej oznacza konieczność zadbania o większą konkurencyjność rolnictwa. Równocześnie nowe, strategiczne podejście w dziedzinie rozwoju wsi jednoznaczne wskazuje na zmianę priorytetów w polityce strukturalnej i regionalnej oraz większą swobodę w dostosowywaniu programów do potrzeb lokalnych.

Polityka rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013

Przyjęte w latach 2003–2007 rozwiązania dotyczące reformy WPR¹ zmierzały w kierunku komplementarności dwóch jej filarów, tj. polityki rynkowej i strukturalnej. Zadaniem pierwszego filaru jest zapewnienie wsparcia dochodów rolniczych gospodarstw prowadzących produkcję zgodnie z potrzebami rynku, drugiego zaś – wsparcie rozwoju obszarów wiejskich i ochrona środowiska naturalnego, czyli wsparcie rolnictwa jako dostarczyciela dóbr publicznych. Komplementarność instrumentów I i II filaru prowadzi także do wywołania efektu synergii z pozostałymi politykami, m.in. polityką zatrudnienia.
Państwa członkowskie mają zatem za zadanie zapewniać wzajemne uzupełnianie się i spójność działań finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Społecznego, Europejskiego Funduszu Rybołówstwa oraz nowego tj. Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji.

Kluczowe elementy reformowanej WPR² wprowadzone w latach 2003–2007 to:

oddzielenie wsparcia w ramach WPR od decyzji produkcyjnych (decupling);
uzależnienie otrzymania przez rolnika zryczałtowanej dopłaty bezpośredniej od przestrzegania norm UE w zakresie ochrony środowiska, produkcji żywności bezpiecznej dla konsumentów, dobrostanu zwierząt, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracy (cross compliance);
ograniczenie płatności bezpośrednich otrzymywanych przez duże gospodarstwa rolne³ (modulacja) i realokacja uzyskanych w ten sposób dodatkowych funduszy na rozwój obszarów wiejskich;
wprowadzenie dyscypliny finansowej polegającej na redukcji płatności bezpośrednich w sytuacji przekroczenia ustalonego limitu wydatków na WPR;
wprowadzenie zmian w polityce interwencyjnej na poszczególnych rynkach rolnych;
zwiększenie roli (zakresu i poziomu wsparcia) rozwoju obszarów wiejskich.

Na realizację priorytetów rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 w państwach UE-27 przeznaczono 88,3 mld euro. Równocześnie założono obowiązkową modulację płatności związanych z pierwszym filarem (w 2007 – 4%, a w kolejnych latach 5%) oraz możliwość przesunięcia na rozwój obszarów wiejskich do 20% dodatkowych kwot z płatności bezpośrednich.

W nowej perspektywie finansowej rolnictwo pozostaje najbardziej wspieranym przez budżet WE działem gospodarki, chociaż jego udział w wydatkach ogółem budżetu UE zmniejsza się z 45,4% w 2007 r. do ok. 40,4% w roku 2013. Pomimo tych zmian i uwzględnienia kwot wynikających z obowiązku stosowania modulacji, budżet rolny w około 3/4 będzie przeznaczany nadal na wydatki związane z rolnictwem i płatnościami bezpośrednimi, zaś jedynie w 1/4 na rozwój obszarów wiejskich i gospodarkę morską. Uwzględniając jednak kwoty wynikające z modulacji, wzrost udziału procentowego wydatków na rozwój obszarów wiejskich w wydatkach na rolnictwo ogółem wyniósł w 2007 r., w porównaniu z 2000 r., ponad 11% i na zbliżonym poziomie utrzyma się do roku 2012.

W latach 2007–2013 FEADER (Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) dysponuje nominalnie większymi środkami finansowymi w porównaniu z II filarem (FEOGA) w okresie programowania na lata 2000–2006. Środki na rozwój obszarów wiejskich są jednak dzielone pomiędzy 27 państw (a nie jak w 2000 roku pomiędzy 15), co oznacza zmniejszenie realnego wsparcia w przeliczeniu na kraj członkowski. Również realnie ilość środków z budżetu UE przeznaczonych na rozwój tych obszarów ulega zmniejszeniu. Nastąpiło jednak pewne przeorientowanie polityki rolnej na politykę rozwoju obszarów wiejskich, co znajduje odzwierciedlenie w budżecie. Zwiększanie budżetu na te cele, widoczne w latach 2000–2006, zostało zahamowane w latach 2007–2013. W bieżącej perspektywie budżetowej zaplanowane na działania interwencyjne i rozwój obszarów wiejskich wydatki utrzymują się przez cały okres w podobnych relacjach.

Politykę rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 charakteryzuje ciągłość, ale równocześnie zmiana w stosunku do okresu 2000–2006⁴. Nadal oferuje ona zestaw działań, które państwa członkowskie mogą wybierać, uzyskując współfinansowanie UE. Zmianie ulega jednak sposób opracowywania tych programów poprzez wspieranie strategii i trwałego rozwoju obszarów wiejskich. Państwa członkowskie tworzą własne, krajowe lub regionalne programy rozwoju obszarów wiejskich, wybierając te działania, które najlepiej odpowiadają potrzebom danego obszaru. W tym celu polityka rozwoju obszarów wiejskich koncentruje się wokół trzech osi priorytetowych:

Oś I – poprawa konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, składająca się z czterech obszarów. Są to: zasoby ludzkie, kapitał rzeczowy, jakość produkcji i produktów rolnych, środki przejściowe dla nowych państw członkowskich;
Oś II – środowisko i gospodarowanie gruntami – obejmuje dwa obszary wsparcia, tj. zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych i leśnych;
Oś III – dywersyfikacja gospodarki wiejskiej i poprawa poziomu życia, składa się z trzech obszarów. Są to: jakość życia, różnicowanie gospodarki oraz szkolenia.
Uzupełnieniem trzech osi tematycznych jest nowy program LEADER.

Dla zapewnienia ogólnego zrównoważenia narodowych programów rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013 Komisja Europejska nałożyła na kraje członkowskie obowiązek finansowania każdej z osi priorytetowych według minimalnych kryteriów, tj. 10% dla Osi I – konkurencyjność, 25% dla Osi II – środowisko i gospodarowanie gruntami, 10% dla Osi III – dywersyfikacja oraz 5% dla Osi LEADER (2,5% w nowych krajach członkowskich). Umożliwia to ukierunkowanie współfinansowania rozwoju obszarów wiejskich według ustalonych priorytetów unijnych, zapewniając zarazem swobodę na szczeblu państw członkowskich i na poziomie regionalnym. Dzięki temu możliwe wydaje się zachowanie równowagi pomiędzy wymiarem sektorowym (restrukturyzacja rolnictwa) i terytorialnym (zarządzanie gruntami i społeczno-gospodarczy rozwój obszarów wiejskich).
Polityka rolna ewoluuje zatem w kierunku polityki wiejskiej, która wraz z polityką socjalną, regionalną, oświatową i ochrony środowiska, tworzy część strategii zintegrowanego rozwoju regionów wiejskich.

Proponowane kierunki zmian WPR

Przegląd zgodności funkcjonowania polityki rolnej z założeniami reformy z Luksemburga, kontynuacja reform wybranych sektorów rolnych oraz przegląd budżetu UE są katalizatorami debaty nad kształtem WPR w najbliższym dziesięcioleciu. Mało prawdopodobne jest, aby planowany na 2009 rok przegląd wydatków budżetu UE przyniósł istotne zmiany w perspektywie finansowej do roku 2013, dotyczącej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Przegląd WPR jest okazją do sprawdzenia, w jakim stopniu wsparcie rolnictwa odpowiada potrzebom i oczekiwaniom państw członkowskich i zyskuje aprobatę polityczną i zrozumienie społeczeństw.

Główny kierunek kolejnych reform WPR zostanie skoncentrowany na uproszczeniu zasad i zwiększeniu wydajności systemu wsparcia bezpośredniego, dopasowaniu istniejących instrumentów wsparcia rynku do nowej struktury wynikającej z powiększenia Unii do 27 państw członkowskich. Celem reform będzie znalezienie sposobów przeciwstawiania się Europy nowym wyzwaniom, takim jak zmiany klimatyczne, rozwój produkcji biopaliw, racjonalizacja gospodarki zasobami wodnymi czy zachowanie różnorodności biologicznej. Biorąc pod uwagę determinację niektórych państw członkowskich w zakresie zmniejszania ogólnego budżetu UE, istnieje także niebezpieczeństwo podporządkowania temu celowi wszystkich wydatków na WPR. Już dziś mówi się wyraźnie o ograniczaniu kosztów polityki rynkowej.

Z dotychczasowej debaty na temat przyszłości finansowania WPR wyłaniają się dwa bardzo istotne zagadnienia. Pierwsze z nich odnosi się do tzw. kwestii renacjonalizacji finansowania WPR, drugie zaś dotyczy ograniczenia środków przeznaczonych na interwencję oraz ewentualny transfer środków pomiędzy pierwszym i drugim filarem WPR. Pełny obraz współfinansowania płatności bezpośrednich z budżetów krajowych i ich wpływ na transfery w ramach WPR będzie widoczny od 2013 roku. Będą nimi objęte wszystkie państwa UE-25 (Bułgaria i Rumunia zostaną objęte współfinansowaniem w 2016 r.) Okazuje się, że na współfinansowaniu stracą wszystkie nowe kraje członkowskie z wyjątkiem Cypru i Malty oraz Dania, Grecja, Hiszpania, Francja i Irlandia, czyli kraje, które są obrońcami WPR i jej największymi beneficjentami⁵. W przypadku ,,starych’’ krajów, np. Francji, groźba stania się płatnikiem netto do I filaru WPR może skutkować opowiedzeniem się za renacjonalizacją (choćby częściową) WPR. Co więcej, postulat ten może być przedstawiany jako jedyne rozwiązanie przemawiające za utrzymaniem wsparcia europejskiego rolnictwa na obecnym poziomie, co m.in. umożliwi Europie zapewnienie samowystarczalności żywnościowej. Inną pojawiającą się propozycją jest np. wydzielenie składnika rolnego w budżecie UE i finansowanie tych wydatków proporcjonalnie do wartości dodanej brutto wytwarzanej przez rolnictwo w poszczególnych krajach członkowskich⁶. To oczywiście wpłynęłoby na zmianę układu kosztów finansowania wspólnej polityki rolnej.

Wprowadzenie zasady współfinansowania unijnych wydatków rolnych przez budżety państw członkowskich, ze względu na jej wspólnotowy charakter, nie było dotychczas powszechne, jednak uruchomienie uzupełniających płatności bezpośrednich (toping-up) przez nowe państwa członkowskie stało się wyłomem w dotychczas jednolitym systemie. Od tego momentu współfinansowanie zaczyna być traktowane jako całkiem naturalne.

Francuscy rolnicy korzystają z WPR, ale mimo to protestują. Na zdjęciu ciągniki na autostradzie
w okolicach Lille.

Nie dostrzega się przy tym, że rozwiązanie to, choć sprzyja obniżeniu wydatków budżetu UE na rolnictwo, to zwiększy wydatki poszczególnych krajów członkowskich na ten cel. W efekcie osłabieniu ulegnie pozytywny efekt polityki spójności. Renacjonalizacja WPR staje się dla niektórych państw swojego rodzaju osobnym, a może nawet właściwym celem zmian w budżecie unijnym, do pewnego stopnia zastępującym debatę na temat rzeczywistej reformy⁷. Podstawową trudnością w przyjęciu zasady współfinansowania polityki rolnej z budżetów krajowych jest możliwość naruszania równych warunków konkurencji na jednolitym rynku przez rozproszone i różne działania poszczególnych państw członkowskich.

Można oczekiwać również, że zbliżająca się debata dotknie także samej istoty drugiego filaru WPR, czyli programów rozwoju obszarów wiejskich. Ocenie poddane zostaną cele, zakres i sposób realizacji tej polityki, a także kryteria podziału środków na rozwój obszarów wiejskich. Wzmocnienie drugiego filaru WPR wydaje się nieodzowne. Polityka ta stopniowo staje się coraz ważniejszym czynnikiem kształtującym oblicze obszarów wiejskich, sprzyjającym ich harmonijnemu rozwojowi. Wzmocnienie II filaru WPR nie musi jednak oznaczać zwiększenia środków budżetowych na ten cel, a obecnie może to nastąpić wyłącznie poprzez zwiększenie obowiązkowej modulacji⁸ . Wynika to z faktu, że budżet WPR został ustalony do 2013 roku.

Granice zmian w zakresie budżetu rolnego oraz samej WPR wyznaczają: scenariusz ewolucyjny oraz scenariusz pełnej liberalizacji⁹. Pierwszy oznacza kontynuowanie, m.in. wprowadzenie pełnego oddzielenia płatności od produkcji, dalsze zwiększanie obowiązkowej stopy modulacji płatności bezpośrednich, ograniczanie kwot płatności dla gospodarstw największych, ograniczanie interwencjonizmu na rynkach rolnych oraz umiarkowaną liberalizację handlu światowego. Drugi scenariusz polegałby na zastosowaniu wobec rolnictwa reguł gry gospodarki rynkowej, co oznacza likwidację interwencji i dopłat bezpośrednich (lub ich renacjonalizację) oraz liberalizację światowego handlu artykułami rolno-spożywczymi. Równocześnie zakłada on wzrost znaczenia II filaru WPR i przeobrażenie WPR w fundusz łagodzenia tych zmian w gospodarstwach rolnych, ukierunkowanie strumienia wsparcia tylko dla producentów towarowych czy przyznanie płatności bezpośrednich jedynie na podstawie kryteriów cross-compliance. Optymalnym zaś, z punktu widzenia rolnictwa europejskiego, scenariuszem dla WPR byłby model pośredni¹⁰, ale wszystkie podejmowane i postulowane działania wydają się niezbędne dla stworzenia stabilnego i zrównoważonego modelu rolnictwa europejskiego XXI wieku.

Proponowane rozwiązania nie zawsze są jednak zgodne z interesami poszczególnych (szczególnie nowych) państw członkowskich. Niezwykle ważne jest zatem postulowanie, aby nowa WPR była instrumentem prowadzącym do poprawy konkurencyjności europejskiego rolnictwa i gospodarki żywnościowej na rynkach globalnych z zachowaniem zasady solidarności finansowej oraz dbałości o zrównoważony i wielofunkcyjny rozwój obszarów wiejskich.
Argumenty za finansowaniem z budżetu UE działań o charakterze strukturalnym w zakresie gospodarki żywnościowej i obszarów wiejskich powinny opierać się eksponowaniu kryteriów pomocniczości i proporcjonalności¹¹ pomocy publicznej z budżetu UE.
Po integracji obowiązują u nas unijne
regulacje na rynku zbóż

Strategia rozwoju polskiej gospodarki żywnościowej w strukturach UE

Polskie rolnictwo jest pod względem struktur produkcyjno-ekonomicznych zapóźnione o co najmniej kilkanaście lat w stosunku do rolnictwa ,,starych’’ państw członkowskich UE. Przeciętna siła ekonomiczna polskiego gospodarstwa, mierzona w ESU¹², jest znacznie mniejsza niż gospodarstw rolnych w większości państw UE-15 (równie słabe ekonomicznie są jedynie gospodarstwa Grecji, Irlandii i Portugalii). Polska znajduje się zatem wciąż jeszcze na początku drogi przekształceń, którą większość ,,starych’’ państw członkowskich przeszła w minionych dziesięcioleciach. Zasadnicze przekształcenia strukturalne rolnictwa państw członkowskich dokonywały się wówczas pod osłoną polityki interwencyjno-protekcyjnej. Oczywiście, nie jest możliwe zapewnienie rolnictwu polskiemu tak komfortowych warunków, jakie WPR stwarzała rolnictwu państw członkowskich do końca lat 80. ub.w. Jednakże Polska powinna starać się o możliwie jak najdłuższe wykorzystywanie tych elementów polityki interwencyjno-protekcyjnej, które pozwalają na jak najszybsze przekształcenia strukturalne i poprawę konkurencyjności gospodarstw.

Wstępując do UE Polska stała się członkiem jednego z układów regionalnych, wywierających wpływ na europejski i kształtowane globalnie rynki żywności. Przyszły kształt WPR powinien więc być efektem kompromisu wszystkich partnerów, uwzględniającego specyficzne i narodowe problemy gospodarcze w celu zapewnienia spójności ekonomicznej i społecznej całego ugrupowania oraz poprawy jego konkurencyjności zewnętrznej.

Doświadczenia płynące z czterech lat członkostwa Polski w UE skłaniają do postulowania, aby przyszła WPR:

zachowała swój wspólnotowy charakter (wspólne zasady funkcjonowania oraz finansowanie z budżetu UE). Wszelkie formy renacjonalizacji tej polityki, szczególnie w zakresie jej finansowania, stwarzałyby zagrożenie dla warunków konkurencji we Wspólnocie Europejskiej. Dalsze zmiany WPR, wynikające zarówno z uwarunkowań wewnętrznych, jak i zewnętrznych, nie powinny podważać podstawowych zasad tej polityki, czyli zasady jednolitego rynku, zasady preferencji Wspólnoty Europejskiej, zasady jednolitości instrumentów oraz zasady solidarności finansowej;
opierała się na maksymalnie prostych zasadach funkcjonowania I filaru. W interesie Polski, a także wielu innych krajów, leży ograniczenie liczby instrumentów wspierania rynków oraz uproszczenie modelu płatności bezpośrednich, w pełni oddzielonych od produkcji¹³;
zapewniała równe warunki konkurencji w poszerzonej UE, m.in. poprzez ograniczenie różnic w wysokości wypłacanych rolnikom płatności bezpośrednich;
wspierała w rolnictwie i przemyśle spożywczym inwestycje poprawiające jakość, konkurencyjność i wzrost skali produkcji;

Okolice Sanoka
prowadziła do maksymalnego uproszczenia istniejących instrumentów rynkowych;
prowadziła do ujednolicenia systemów podatkowych w rolnictwie, a w konsekwencji także w całej gospodarce europejskiej;
zwiększała wydatki przeznaczone na wielofunkcyjny i zrównoważony rozwój obszarów wiejskich;
wspierała działania inwestycyjne służące ochronie środowiska naturalnego, dobrostanu zwierząt, krajobrazu wiejskiego oraz zachowaniu potencjału produkcyjnego rolnictwa.

WPR od dawna zasługuje na poważną zmianę. Reformy WPR powinny jednak skupiać się przede wszystkim na jej istocie, dotychczasowych instrumentach, a nie na źródłach finansowania. Strategia rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce powinna zaś uwzględniać zachodzący proces polaryzacji na orientację rolniczą oraz pozarolniczą. Dotyczy on ludności, gospodarstw domowych oraz podmiotów gospodarczych, w tym także gospodarstw rolnych działających na tych terenach. Nasila się tendencja przenikania się różnych sfer aktywności gospodarczej ludności wiejskiej.

Wsparcie rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich środkami publicznymi powinno opierać się na dążeniu do zapewnienia realizacji nowoczesnej koncepcji kształtowania równowagi wewnętrznej tych obszarów. Koncepcja ta polega na maksymalizacji korzyści netto z rozwoju ekonomicznego przy równoczesnej ochronie i zapewnieniu odtwarzania użyteczności zasobów naturalnych w długim okresie. Koncepcja rozwoju zrównoważonego zmierza zatem do związania ze sobą rozwoju gospodarczego, ochrony zasobów naturalnych i globalnej równowagi ekosystemów. Jest zatem jednym z przykładów myślenia globalnego. Chodzi tu bowiem nie tylko o odległą perspektywę czasową, ale także o uwzględnienie dużej liczby zmiennych ekonomicznych i środowiskowych, które kształtują rozwój społeczno-gospodarczy.

(Nowe Życie Gospodarcze, nr 10/2008, s. 6-10)

Marek Wigier
Instytut Ekonomiki Rolnictwa
i Gospodarki Żywnościowej-PIB

Propozycje dotyczące tej reformy zostały przedstawione przez Komisję Europejską w dokumencie „Mid-term review of the Common Agricultural Policy”, COM (2002) 394 final, z 10 lipca 2002 r.
„La reforme de la PAC”, Newsletter Edition special, Commission Europeenne – Direction general d'agriculture, Julliet 2003.
Gospodarstwa duże, tj. otrzymujące pomoc bezpośrednią przekraczającą 5 tys. euro rocznie.
„Extended Impact Assessment. Rural Development Policy Post 2006” http://europa.eu.int./comm/agriculture/rur/publi/propimpact/4.pdf.
Kierunki reformy WPR w ramach przeglądu zaplanowanego na lata 2008–2009 z perspektywy Polski, dokument konsultacyjny, SAEPR/FAPA we współpracy z DAiS UKIE, www.fapa.com.pl.
J. N. Ferrer, An unorthodox way to solve the rebeta crisis, CEPS Commentaries, 19 February 2007.
J. Pietras, „Przyszłooeć budżetu Unii Europejskiej. Spójnooeć celów, polityk i finansów unijnych”, Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2008.
Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego „Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR”, COM 2007/722 z 20.11.2007 r.
Wyniki te uzyskano na podstawie symulacji wykonanej na podstawie modelu równowagi ogólnej GTAP (Globar Trade Analysis Project), J. Hagemejer, J. J. Michałek – Skutki liberalizacji handlu rolnego w ramach rundy Doha (WTO) dla Polski, Ekspertyza wykonana na zlecenie UKIE, Departament Analiz i Strategii, pa?dziernik 2006, s. 55.
„Przyszłooeć polityki rolnej a przegląd Unii Europejskiej w latach 2008–2009. Materiał do dyskusji”. Red. W. Burakiewicz, R. Grochowska, Ł. Hardt, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Departament Analiz i Strategii, Warszawa, luty 2007, s. 7 i następne.
Komunikat Komisji „Reformowanie budżetu, zmienianie Europy. Dokument dotyczący publicznych konsultacji w sprawie przeglądu budżetu w okresie 2008–2009”, COM (SEC) 2007/1188 z 12.09.2007 r.
ang. European size unit.
„Przyszłooeć polityki rolnej a przegląd budżetu Unii Europejskiej w latach 2008–2009, materiały do dyskusji”, op. cit.