Ewolucja wspólnej polityki rolnej (WPR) – od pomocy wyłącznie dla sektora rolnego do polityki wspierania zrównoważonego i wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich – to odpowiedź na zmieniające się relacje między rolnictwem a rozwojem pozarolniczych funkcji wsi.

Od kilku lat dyskusja nad reformą WPR dotyczy głównie ograniczenia niezbędnego budżetu oraz reorientacji priorytetów i koncentracji środków na tych celach, które przyniosłyby Wspólnocie Europejskiej jak największą wartość dodaną. Taki kierunek reform polityk unijnych wyznaczyły ustalenia Rady Europejskiej na spotkaniu w Lizbonie w 2000 roku oraz w Goeteborgu w 2001 roku. Podstawowy cel, jaki stawiają one przed UE dotyczy zwiększenia konkurencyjności jej gospodarki oraz oparcie tych działań na wiedzy, z uwzględnieniem potrzeb poszanowania środowiska naturalnego¹.

Nowe funkcje wsi

   Tak zdefiniowany cel wymaga spojrzenia na politykę rozwoju UE w szerokim kontekście społecznym, ekonomicznym i środowiskowym, co wiąże się ze wzmocnieniem znaczenia priorytetów konkurencyjności i zrównoważonego rozwoju gospodarki, przy ograniczeniu wydatków w obszarach dotyczących rolnictwa i polityki kohezji².

Proces ewolucji WPR od polityki pomocy przeznaczonej wyłącznie dla sektora rolnego do polityki wspierania zrównoważonego i wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich stanowi odpowiedź na zmieniający się charakter relacji pomiędzy rolnictwem a rozwojem pozarolniczych funkcji wsi. Już od przełomu wieków stopniowo zaczęło maleć ekonomiczne znaczenie rolnictwa jako sektora gospodarki, natomiast coraz silniej zaznaczają się jego funkcje na rzecz ochrony środowiska naturalnego oraz krajobrazu wsi.

Konkurencyjność obszarów wiejskich w coraz większym stopniu zaczęła zależeć od przemian w infrastrukturze społecznej i technicznej, tworzenia nowych miejsc pracy i nowych struktur instytucjonalnych oraz utrzymania wysokiej jakości zasobów naturalnych wsi. Wiele krajów UE (w tym Polska) cenić zaczęło unikalne dobra, ważne z punktu widzenia całej Wspólnoty, takie jak różnorodność biologiczna czy tradycyjny krajobraz. W konsekwencji zdecydowano, że w reformowanej WPR, oprócz działań na rzecz rozwoju infrastruktury społeczno-technicznej wsi, w przyszłości należy położyć większy nacisk na wdrażanie programów, które mogą mieć pozytywny wpływ na ograniczenie zmian klimatycznych. Są to m.in. działania dotyczące gospodarki wodnej, ochrony przed erozją, zalesiania, energii odnawialnej czy ochrony różnorodności biologicznej. Uznano, że z tego punktu widzenia rozwój obszarów wiejskich stanowi istotny element europejskiej wartości dodanej wspólnej polityki rolnej.

W naszym kraju rozwój obszarów wiejskich w dalszym ciągu kojarzony jest głównie z rozwojem rolnictwa. Przy określaniu stanowiska Polski podczas dyskusji na forum UE takie przekonanie jest uzasadniane faktem, iż połowę z ponad 38% ludności kraju żyjącej na terenach wiejskich stanowią użytkownicy gospodarstw rolnych. Podkreśla się również korzyści z utrzymania pozytywnych tendencji w procesie przeobrażeń, jakie zarysowały się na obszarach wiejskich i w rolnictwie po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, co powinno być uwzględnione podczas dyskusji na forum UE.

Ewolucja polityki

   Podczas pięćdziesięciu lat przemian w gospodarce globalnej podejście państw członkowskich UE do polityki wobec rolnictwa i obszarów wiejskich ulegało zmianom. W początkowym okresie interwencja wspólnotowa ograniczała się do koordynacji działań z zakresu kształtowania rynków. Po roku 1972 wyodrębniły się dwie duże grupy nowych dziedzin współpracy. Obejmowały one z jednej strony tzw. działania horyzontalne, dotyczące wszystkich krajów członkowskich (np. edukacja zawodowa, system wcześniejszych emerytur), a z drugiej działania regionalne, mające na celu zmniejszanie przeszkód wynikających z odmienności strukturalnych oraz wspieranie rolnictwa jako całości.

Po roku 1985 coraz bardziej istotne stało się poszukiwanie równowagi między koniecznością poprawy konkurencyjności rolnictwa europejskiego a ochroną środowiska naturalnego i rozwojem regionów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Doprowadziło to do włączenia polityki strukturalnej w dziedzinie rolnictwa do nowej strategii polityki regionalnej, jako jej wymiaru rolnego. W efekcie polityka strukturalna obejmowała oprócz działań horyzontalnych także działania z zakresu ochrony przestrzeni wiejskiej, ochrony środowiska naturalnego, rozwoju infrastruktury rolnej i turystycznej oraz aktywności rolniczej.

Przyjęta w 1992 r. reforma MacSharry’ego doprowadziła do ograniczenia wsparcia cen rynkowych oraz wprowadzenia płatności bezpośrednich, co spowodowało większą przejrzystość pomocy dla rolników i poprawiło kontrolę wydatków na wspólną politykę rolną. Zaczęto odchodzić od polityki podtrzymywania cen, natomiast najważniejsze stało się utrzymywanie poziomu dochodów (płatności bezpośrednie), ponadto zmodyfikowano fundusze strukturalne, wprowadzono ograniczenia w poziomie produkcji oraz uruchomiono nowe instrumenty towarzyszące środkom WPR. Były to programy rolno-środowiskowe, zalesienia gruntów rolnych, renty strukturalne. Dodatkowo włączono do praktyki gospodarczej planowanie działań na rzecz ochrony środowiska, w tym obowiązkowy system odłogowania gruntów. Jednakże działania te nie przyniosły spodziewanego wzrostu efektywności programów realizowanych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Zaznaczył się brak spójności pomiędzy poszczególnymi segmentami realizowanego wsparcia.

Niekorzystne prognozy rozwoju sytuacji na rynkach rolnych, problem nadprodukcji towarów rolnych oraz rosnące znaczenie aspektów środowiskowych w funkcjach, jakie zaczęto przypisywać rolnictwu i obszarom wiejskim, spowodowały, że w Agendzie 2000 wprowadzano elementy zintegrowanej polityki rozwoju obszarów wiejskich. Temu celowi służyć miały dwa nowe instrumenty prawne uruchomione w ramach Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – sekcja Gwarancji i sekcja Orientacji. Ich celem było poprawienie spójności między dwoma filarami WPR, m.in. przez wspieranie dywersyfikacji gospodarki na obszarach wiejskich. Malejące znaczenie sektora rolniczego w gospodarkach krajów europejskich doprowadziło do reorientacji w podejściu do przestrzeni wiejskiej poprzez stopniowe eksponowanie pozaprodukcyjnego znaczenia rolnictwa, jako sektora ważnego z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego.

Nacisk na aspekty środowiskowe pozwolił na nadanie polityce wobec rolnictwa nowego wymiaru. Zaczęto propagować ideę wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich, wprowadzając nowe regulacje dotyczące ochrony środowiska, rozwoju pozarolniczych działalności na wsi oraz zwiększenia bezpieczeństwa i jakości żywności, czyli instrumenty drugiego filaru WPR. Zaznaczyć należy, że pod pojęciem wielofunkcyjnego rozwoju wsi rozumiano głównie proces równoważenia relacji pomiędzy funkcją produkcyjną a funkcją społeczno-środowiskową rolnictwa. W mniejszym stopniu natomiast brano pod uwagę rozwój pozarolniczego potencjału gospodarczego obszarów wiejskich.

W przemianach zachodzących w WPR istotną rolę odegrało także rozszerzenie UE o nowych członków, bowiem wymagało to reformy budżetu i zasad finansowania kluczowych instrumentów unijnych.

Reforma WPR po roku 2003 objęła swoim zakresem zagadnienia takie, jak oddzielenie wsparcia WPR od decyzji produkcyjnych (decoupling), ograniczenie płatności bezpośrednich otrzymywanych przez największe gospodarstwa rolne i realokacja funduszy uzyskanych w ten sposób na rozwój obszarów wiejskich (modulacja), zwiększenie poziomu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz uwarunkowanie wsparcia gospodarstw rolnych dopłatami bezpośrednimi od przestrzegania wspólnotowych norm w zakresie ochrony środowiska i bezpieczeństwa pracy w gospodarstwie rolnym (cross-compliance).

Oceniając dotychczasowe reformy WPR uznać należy, że coraz większe znaczenie ma wspieranie pozaprodukcyjnych funkcji rolnictwa, głównie z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego oraz rozwój pozarolniczego potencjału obszarów wiejskich.

Przyszłość obszarów wiejskich

   Z punktu widzenia przyszłości obszarów wiejskich w Polsce ważnymi zagadnieniami toczącej się debaty na temat reformy WPR jest kwestia renacjonalizacji jej finansowania, czyli realizacja celów wspólnotowych z budżetów krajowych, oraz kwestia proporcji podziału środków między I a II filar WPR, co w istocie oznacza podział funduszy pomiędzy wsparcie rozwoju rolnictwa a rozszerzenie pozarolniczych funkcji obszarów wiejskich³.

Dyskusję nad renacjonalizacją WPR determinują partykularne interesy państw członkowskich, które są, lub mogą być, w przyszłości (jak np. Francja) płatnikami netto do budżetu UE. Jednakże ten zamysł może doprowadzić do zakłócenia konkurencji na jednolitym rynku przez rozproszenie środków i odmienności w działaniach poszczególnych państw członkowskich. Ponadto doprowadziłoby to do zróżnicowania poziomu wsparcia w ramach narodowych polityk, co jest uwarunkowane wielkością budżetów, jakimi dysponują poszczególne państwa. Środki z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich pełnią również funkcję dyscyplinującą rządy krajów członkowskich do ukierunkowania polityki i wydatków zgodnie z ustalonymi priorytetami wspólnotowymi. Rękojmią jest tu konieczność współfinansowania działań na rzecz rozwoju wsi z budżetów krajowych. Można przewidywać, że w przypadku renacjonalizacji WPR środki budżetów narodowych, przeznaczone dotychczas na finansowanie rozwoju obszarów wiejskich, dzielone byłyby według priorytetów krajowych, często definiowanych z punktu widzenia interesu politycznego, a nie ekonomicznego. Dotyczy to zwłaszcza środków na działania o charakterze strategicznym, jak ochrona środowiska naturalnego i dziedzictwa kulturowego wsi, bowiem w krajach przyjętych po 2004 roku istnieje wiele bardziej doraźnych potrzeb inwestycyjnych. W konsekwencji różnice w alokacji środków mogłyby doprowadzić do pogłębienia się istniejącego zróżnicowania w poziomie rozwoju gospodarczego w regionach UE.

Uruchomiony mechanizm modulacji w strukturze finansów WPR pozwala na przesunięcie części środków z płatności bezpośrednich na rozwój obszarów wiejskich. Z modulacji wyłączone są małe gospodarstwa, otrzymujące rocznie do 5 tys. euro płatności bezpośrednich. Zgromadzone środki z tytułu modulacji w 80% wykorzystywane są w kraju na rozwój obszarów wiejskich, natomiast 20% tych środków podlega dystrybucji między państwa członkowskie według określonych kryteriów.

Kwoty pochodzące z koperty środków na płatności bezpośrednie poprzez mechanizm modulacji zwiększają fundusze przeznaczone na wspieranie programów rozwoju obszarów wiejskich. Efektywność tych środków w procesie zmian zachodzących w rolnictwie i na obszarach wiejskich zależeć będzie od ich alokacji, czyli od tego, na jakie działania będą przeznaczone. Polska stoi na stanowisku, że konieczne jest wypracowanie takiego algorytmu alokacji środków na drugi filar WPR, który będzie uwzględniał proporcjonalnie większe potrzeby rozwojowe obszarów wiejskich w regionach o opóźnionym rozwoju ekonomiczno-społecznym⁴. Należy podkreślić, że podobnie jak w przypadku renacjonalizacji polityki wobec obszarów wiejskich, także przyjęcie koncepcji pozostawienia tych obszarów bez odpowiednio dużego wsparcia przyczyni się do pogłębiania dysproporcji rozwojowych w obrębie UE. W tym kontekście fundusze na rozwój obszarów wiejskich, obok środków polityki spójności, stanowić będą instrument stymulujący pewne przyśpieszenie dynamiki rozwoju całej Wspólnoty Europejskiej, przy uwzględnieniu specyfiki potrzeb poszczególnych regionów.

Wsparcie aktywizacji społeczności lokalnych

   Doświadczenia Polski i innych krajów Unii Europejskiej nabyte podczas realizacji programu LEADER, wskazują na potrzebę opracowania jasnych przepisów prowadzących do wzrostu znaczenia partnerów społecznych i prywatnych w procesie programowania oraz realizacji WPR na poziomie regionalnym. LEADER traktowany dotychczas jako ,,laboratorium” rozwoju obszarów wiejskich⁵, pozwolił na jednoznaczny wniosek, że politykę w tym obszarze najskuteczniej można realizować poprzez współdziałanie podmiotów w ramach partnerstwa trójsektorowego przy wyznaczaniu celów cząstkowych oraz ich realizację na poziomie lokalnym. Próba przełożenia założeń i formy działań LEADERA na poziom regionalny powinna stanowić podstawę przyszłego rozwoju gospodarczego Unii, przy zagwarantowaniu właściwych proporcji pomiędzy konkurencyjnością a spójnością europejskich regionów.

Mając na uwadze, że kolejne rozszerzenia Unii o kraje Europy Środkowo-Wschodniej pogłębiły różnice pomiędzy regionami Wspólnoty należy uznać, że trwały rozwój terytorium UE powinien być realizowany przede wszystkim na poziomie regionalnym, ponieważ stwarza to zainteresowanym stronom możliwość określenia proporcji pomiędzy nakładami na inwestycje podnoszące konkurencyjność na lokalnym poziomie. Dla części regionów taki cel może oznaczać wzrost nakładów na badania i innowacje, dla innych natomiast inwestycje w infrastrukturę społeczną i techniczną, co w ich przypadku pozwoli wyrównywać szanse rozwoju wobec innych terenów. Taki powinien być rezultat działań podejmowanych w ramach polityki wspierania obszarów wiejskich. Uwzględnienie lokalnych potrzeb na różnych obszarach Europy, planowanie strategiczne, przy ograniczeniu oddziaływania krótkoterminowych interesów poszczególnych państw członkowskich, tworzy europejską wartość dodaną WPR.

Decentralizacja poziomu zarządzania rozwojem obszarów wiejskich wiąże się również ze wzrostem kosztów transakcyjnych realizacji tego działania. Uwzględnić jednak należy, że tworzenie lokalnych grup działania w ramach programu LEADER stanowi także inwestycję w kapitał ludzki i społeczny i dlatego koszty te nie są kosztami wyłącznie administracyjnymi. W Polsce zakłada się, że liczba grup do roku 2013 wzrośnie do 200 i obejmą one zasięgiem swoich działań 50% terytorium kraju. Dotychczas stopień oddziaływania programu LEADER na rozwój obszarów wiejskich jest wciąż minimalny, gdyż na tę oś przeznacza się 2,5–5% środków programu rozwoju obszarów wiejskich.
                                                                Przywracanie czystości Drawy - udany projekt
                                                                programu LEADER „Cztery pory roku na Drawie”

Przykład osi LEADER potwierdza tezę, iż rozwój obszarów wiejskich wymaga podejścia opartego na teorii federalizmu fiskalnego, w myśl której finanse publiczne oraz struktura zarządzania mają wielopoziomowy charakter. Horyzontalne działania na poziomie federalnym pozwalają na osiągnięcie efektu skali, przy większej efektywności nakładów. Jednakże w nie mniejszym stopniu należy uwzględnić występowanie heterogeniczności w preferencjach poszczególnych społeczności, a to stanowi przesłankę do finansowania dóbr publicznych na poziomie zdecentralizowanym, gdzie lokalne preferencje są bardziej homogeniczne⁶. Takie podejście do rozwoju obszarów wiejskich reprezentuje coraz więcej krajów Unii Europejskiej (np. Finlandia czy Hiszpania), które systematycznie zwiększają stopień realizacji krajowych planów rozwoju obszarów wiejskich przy udziale programu LEADER.

Podsumowanie

   Reforma wspólnej polityki rolnej wypływa z szerokiego kontekstu społecznego, ekonomicznego oraz środowiskowego, którego wymiar polityce UE nadały ustalenia Rady Europejskiej w Lizbonie i Goeteborgu. Uczynienie gospodarki UE konkurencyjną, opartą na wiedzy i rozwijającą się z poszanowaniem środowiska naturalnego bezpośrednio przekłada się na wzmocnienie roli aspektów środowiskowych i pozarolniczego potencjału wsi w przyszłej polityce rolnej.
Z debaty na temat WPR wyłaniają się dwa najistotniejsze dla przyszłości polityki wobec obszarów wiejskich wątki: dotyczący renacjonalizacji polityki oraz zwiększenie skali obowiązkowej modulacji płatności.

Polityka wobec rolnictwa i obszarów wiejskich w przyszłości powinna pozostać w kompetencji WE w imię solidarności europejskiej. Pomysł renacjonalizacji WPR mógłby przyczynić się do zwiększenia różnic rozwojowych pomiędzy obszarami wiejskimi w starych i nowych krajach członkowskich w wyniku nierównomiernego wsparcia budżetów krajowych. Można przewidzieć, że nastąpiłby proces upolitycznienia środków wsparcia, na czym straciłyby najbardziej działania na rzecz ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego wsi w państwach nowej ,,dwunastki’’ UE.

Obowiązkowa modulacja płatności pozwoliłaby na wygospodarowanie większych środków na rozwój obszarów wiejskich. Jednakże konieczne jest wypracowanie takiego algorytmu alokacji środków na drugi filar WPR, który będzie uwzględniał potrzeby rozwojowe obszarów wiejskich w regionach o relatywnie gorszej sytuacji ekonomiczno-gospodarczej.

Pożądanym kierunkiem zmian w WPR jest wzmocnienie roli społeczności lokalnych w aktywizacji obszarów wiejskich. Przykładem skutecznych działań na rzecz budowania kapitału społecznego na wsi jest program LEADER. Takie oddolne podejście z kompetencjami decyzyjnymi po stronie lokalnych grup działania w sprawie opracowywania i wdrażania strategii rozwoju, wielosektorowe projektowanie i wdrażanie strategii oparte na interakcji pomiędzy uczestnikami i projektami z różnych sektorów gospodarki lokalnej, pozwala na efektywną realizację celów lokalnego rozwoju na podstawie celnej diagnozy miejscowych potrzeb i możliwości. Warto zastanowić się nad szerszym wykorzystaniem potencjału, który tworzą mieszkańcy wsi, lokalni przedsiębiorcy i władze samorządowe zaangażowane w działalność LGD do realizacji celów dotyczących inwestycji w infrastrukturę społeczną, przeciwdziałania bezrobociu, podnoszenia poziomu edukacji na terenach wiejskich.

Ze względu na wagę problemów związanych z rolnictwem oraz w związku ze zwiększeniem się presji konkurencyjnej w rolnictwie (pomimo objęcia rolników dopłatami bezpośrednimi w ramach WPR), warunkiem powodzenia całej strategii rozwojowej na obszarach wiejskich jest zintegrowane oddziaływanie skierowane na sferę pozarolniczych funkcji obszarów wiejskich, czyli kapitału ludzkiego (edukacja), rynku pracy, infrastruktury i przedsiębiorczości. Wymaga to komplementarnych działań inwestycyjnych, ukierunkowanych na modernizację i rozbudowę infrastruktury technicznej i społecznej wsi, wsparcie tworzenia i rozwoju pozarolniczych małych i średnich przedsiębiorstw, przekwalifikowania ludności związanej z rolnictwem oraz podwyższenie poziomu i jakości edukacji.

(Nowe Życie Gospodarcze nr 10/2008, dodatek „Rolnictwa dziś i jutro” s. 11-14)

dr hab. Alina Sikorska, profesor IERiGŻ
mgr Paweł Chmieliński, IERiGŻ

1. Presidency Conclusions – Brussels, 22 and 23 March 2005, 7619/1/05 REV 1, Brussels, 23 March 2005 oraz Communication form the Commission; A Sustainable Europe for a Better World: A European Union Strategy for Sustainable Development, COM (2001) 264 final.
2. Komunikat Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego, Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR, COM 2007/722 z 20.11.2007 r.
3. Kierunki reformy WPR w ramach przeglądu zaplanowanego na lata 2008/2009 z perspektywy Polski, dokument konsultacyjny, FAPA, UKIE, www.fapa.com.pl
4. MRiRW, Polska wizja wspólnej polityki rolnej wobec wyzwań oceny funkcjonowania WPR, Warszawa 2007
5. C. Ray, The dialectic of local development: the case of EU LEADER 1 rural development programme, University of Newcastle Upon Tyne Centre for Rural Economy, Working Paper Series, No 23/1996.
6. J. Pietras, Przyszłość budżetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów unijnych, Centrum Strategii Europejskiej, Warszawa 2008.